On désigne généralement par "gaz à effet de serre" (ou GES) le dioxyde de carbone (CO2), le méthane (CH4), le dioxyde d’azote (N2O), les hydrofluorocarbures (HFC), les perfluorocarbures (PFC) et les hexafluorures de soufre (SF6).
Historique du SCEQE
En 1997, à Kyoto au Japon, les représentants de plus que 170 pays ont négociés un traité afin de parvenir à une solution commune face au réchauffement planétaire en définissant des objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre pour chaque nation selon leur situation économique.
Le protocôle de Kyoto, établi le 11 décembre 1997, à conduit à la mise en place du système européen d’échange de droits d’émission de gaz à effet de serre. Adopté en 1997, le protocôle est validé le 16 février 2005.
Au travers de leur signature les différentes nations participantes se sont engagées à ne pas dépasser les plafonds d’émissions de gaz à effet de serre qui leur sont assignées. L’un des objectifs majeurs du protocole de Kyoto est de réduire les émissions de gaz à effet de serre de 5,2% entre 2008 et 2012 par rapport au niveau de 1990.
En 2008, 181 pays ont ratifiés le protocôle constituant environ deux tiers des émissions mondiales (source : UNFCCC).
Trois mesures
Le traité offre aux pays participants trois mesures permettant de satisfaire les objectifs en gardant une vision économique rentable :
- La mise en place de mécanismes de développement propre.
- L’application conjointe (joint implementation (JI)).
- Etablir des marchés d’échanges de droits d’émissions de gaz à effet de serre.
Le mécanisme de développement propre (ou en anglais Clean Development Mechanism (CDM)) du protocôle de Kyoto permet le développement des projets de protection du climat dans les pays en développement en coopération avec les pays dit développés. Les pays qui financent les projets sont crédités de droits d’émissions qui sont évitées par la réalisation des projets (ex : installation d’éoliennes, des panneaux photovoltaiques).
Les crédits d’émissions peuvent être conservés, échangés ou utilisés pour respecter les objectifs de Kyoto.
Chaque projet CDM doit être approuvé par des autorités nationales et répertorié dans une base de donnés internationale (accès via UNFCCC). En 2008, plus que 1100 projets sont enregistrés permettant un économie annuelle d’émission en CO2 de 220 millions de tonnes et un total de 1,3 milliard de tonnes de CO2 économisé jusqu’à 2012 (source : UNFCCC).
L’application conjointe (joint implementation JI) est l’instrument qui permet aux pays industrialisés (listés dans l’annexe B du protocôle) de mener des projets de protection du climat ensemble. Ainsi par exemple, avec un objectif de réduction des émissions, le pays A finance un projet (ex : installation d’éolienne) dans un pays B et gagne les émissions qui ont été économisées dans le pays B. Le pays B perd les droits d’émissions pour cette quantité de gaz à effet de serre.
L’échange d’émissions via un marché permet aux pays ayant des droits d’émissions supplémentaires à leur besoin de les vendre aux pays qui dépassent leurs objectifs de Kyoto. On parle simplement du marché ou de la bourse du carbone parce que la "marchandise" principale sont les quotas d’émissions du dioxyde de carbone, gaz à effet de serre majeur.
Une unité d’échange sur le marché de carbone est équivalente à une tonne de CO2.
En europe - Le système d’échange des quotas d’emissions de l’Union Européenne (SCEQE) ou European Emission Trading System (EU ETS)
Dans le cadre de l’engagement de l’UE par la ratification du protocôle de Kyoto, le Parlement Européen et la Comission Européenne ont délivré une directive (Directive 2003/87/EC) en 2003 qui établie un système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre en Europe. Au travers de cette directive, l’Union Européenne et les pays membres se sont engagés à réduire leurs émissions de 2008 à 2012 par 8% par rapport au niveau de 1990 (source : Commission Europénne).
Pour y arriver, les états membres ont établi des plans nationaux d’affectation des quotas (PNAQ) fixant les objectifs vis à vis du protocôle de Kyoto et donc le volume total d’émissions de CO2 qui permet la répartition entre secteurs et installations.
Pour se faire, plusieurs phases ou périodes d’échanges sont définies :
- La première période d’échange commencée en Janvier 2005 (2005 - 2007) est suivie d’une seçonde à partir de 2008.
- La phase II (2008 - 2012) coïncide donc avec la période pendant laquelle les états membres et d’autres pays industralisés doivent satisfaire leurs objectifs de réduction d’émissions du protocôle de Kyoto.
- Une troisième phase est plannifié pour 2013 jusqu’au 2020.
Les PNAQ précisent la méthode d’affectation des quotas ainsi les quantités attribuées à chacun des gros émetteurs du pays pour une période donnée (2005 - 2007 et 2008 - 2012).
Par exemple pour la phase II, le Royaume-Uni s’est engagé à réduire ses émissions de 12, 5% (Allemagne : -21%, France : 0%, Espagne : +15%).
Dans le cadre de son plan national d’affectation des quotas d’emissions, la France s’est engagée "à maintenir entre 2008 et 2012 ses émissions de gaz à effet de serre en moyenne annuelle à leur niveau de 1990" (source : Ministère de l’Ecologie et du Développement Durable).
Les quotas peuvent être échangés dans l’UE ou dans d’autres pays enregistrés (Islande, Liechtenstein, Norvège). Le nombre total de quotas ne peut pas dépasser le seuil qui a été fixé par l’UE au début d’une période d’échange limitant le total d’émissions.
Pour parvenir à la réduction des émissions de CO2 dans l’atmosphère, le nombre total de quotas attribués aux états membres sera probablement diminué dans l’avenir.
Les entreprises industrielles concernées par les PNAQ sont notamment les raffineries, les installations de production de combustion (électricité, production d’énergie), les industries de métaux ferreux, de ciment, de chaux, de verre, de céramique, de tuiles, de briques, de papier et de carton.
Au total, plus que 10500 entreprises dans les désormais 27 pays membres de l’UE ont reçu gratuitement des quotas d’émissions selon les prescriptions des PNAQ. L’ensemble de ces unités couvre environ 45% des émissions de CO2 de l’UE. De 2005 à 2007, le système d’échange couvre uniquement les émissions de CO2 et ne couvre par conséquent pas les autres gaz à effets de serre qui représentent pourtant 20% des émissions de GES de l’UE (source : Union Euiropénne).
L’affectation d’un quota autorise le propriétaire à émettre une tonne de CO2. Si une entreprise franchit le seuil d’emissions permis, elle doit acheter des droits d’émissions, soit d’une autre entreprise, soit à la bourse du carbone.
Ci-dessous la liste des engagements de réduction d’émissions et des PNAQ des différents états européens :
| PNAQ I allocations (2005 – 2007) [en millions de tonnes de CO2] |
Emission moyenne 2005 [millions tonnes de CO2] |
Objectif Kyoto [millions tonnes de CO2] |
PNAQ II allocations (2008 – 2012) [en millions de tonnes de CO2] |
Changement d’allocation entre PNAQ II et PNAQ I [%] |
Changement d’allocation entre PNAQ II et émissions 2005 [%] |
|
| Autriche | 33,0 | 33,4 | -13,0 | 30,7 | -7,0 | -8,1 |
| Belgique | 62,1 | 55,6 | -7,5 | 58,5 | -5,8 | 5,3 |
| Bulgarie | 42,3 | 40,6 | -8,0 | 42,3 | 0,0 | 4,2 |
| Chypre | 5,7 | 5,1 | aucun | 5,5 | -3,9 | 7,5 |
| Republique Tchèque | 97,6 | 82,5 | -8,0 | 86,8 | -11,1 | 5,2 |
| Danemark | 33,5 | 26,5 | -21,0 | 24,5 | -26,9 | -7,5 |
| Estonie | 19,0 | 12,6 | -8,0 | 12,7 | -33,1 | 0,8 |
| Finlande | 45,5 | 33,1 | 0,0 | 37,6 | -17,4 | 13,6 |
| France | 156,5 | 131,3 | 0,0 | 132,8 | -15,1 | 1,1 |
| Allemagne | 499,0 | 474,0 | -21,0 | 453,1 | -9,2 | -4,4 |
| Grèce | 74,4 | 71,3 | 25,0 | 69,1 | -7,1 | -3,1 |
| Hongrie | 31,3 | 26,0 | -6,0 | 26,9 | -14,1 | 3,5 |
| Irlande | 22,3 | 22,4 | 13,0 | 21,2 | -5,2 | -5,6 |
| Italie | 223,1 | 225,5 | -7,0 | 195,8 | -12,2 | -13,2 |
| Lettonie | 4,6 | 2,9 | -8,0 | 3,3 | -28,3 | 13,8 |
| Lituanie | 12,3 | 6,6 | -8,0 | 8,8 | -28,5 | 33,3 |
| Luxembourg | 3,4 | 2,6 | -28,0 | 2,7 | -20,6 | 3,8 |
| Malte | 2,9 | 2,0 | aucun | 2,1 | -27,6 | 6,1 |
| Pays Bas | 95,3 | 80,4 | -6,0 | 95,8 | 0,5 | 19,2 |
| Pologne | 239,1 | 203,1 | -6,0 | 208,5 | -12,8 | 2,7 |
| Portugal | 38,9 | 36,4 | 27,0 | 34,8 | -10,5 | -4,4 |
| Romanie | 74,8 | 70,8 | -8,0 | 75,9 | 1,5 | 7,2 |
| Slovakie | 30,5 | 25,2 | -8,0 | 30,9 | 1,3 | 22,6 |
| Slovenie | 8,8 | 8,7 | -8,0 | 8,3 | -5,7 | -4,6 |
| Espagne | 174,4 | 182,9 | 15,0 | 152,3 | -12,7 | -16,7 |
| Suède | 22,9 | 19,3 | 4,0 | 22,8 | -0,4 | 18,1 |
| Royaume Uni | 245,3 | 242,4 | -12,5 | 246,2 | 0,4 | 1,6 |
| Total | 2298,5 | 2123,1 | -8,0 | 2089,9 | -9,1 | -1,6 |
| (source : Union Européenne) | ||||||
L’évaluation de nombre des quotas, qui ont été retournés pendant la première année d’échange 2005, a révélé que les états membres ont alloué plus de quotas que nécessaire. Seules les allocations respectives de l’Autriche, l’Espagne, l’Irlande, et l’Italie ont été plus faibles que leurs émissions respectives de CO2. La Commission Europénne a donc exigé des budgets d’allocations plus restreints pour la deuxième phase d’échange de 2008 et 2012 ce qui se réflète dans les affectations des quotas par les PNAQII.
Evolution quantitative du marché
Les transactions bilatérales de quotas ont commencées au printemps 2003 au sein de l’UE, avant l’entrée en vigueur officielle du système d’échange en janvier 2005. Ce n’est qu’en cours d’année 2005 que les premiers marchés organisés ont été créés par les acteurs majeurs.
Ci dessous une estimation des volumes de quotas échangés de 2005 à 2007 :
|
Année |
Quotas échangés (en millions tonnes de CO2) |
Montant échangé sur le marché (en milliards d’euros) |
|
2005 |
262 |
5,97 |
|
2006 |
809 |
15,2 |
|
2007 |
1500 |
24,1 |
|
Source : Caisse des Depôts |
||
L’envolée des transactions en 2007 peut être expliquée par le nombre croissant de contrats de Phase II (2008 - 2012) qui concernent les livraisons futures entre 2008 et 2012. Ces contrats qui concernent la deuxième période (phase II) représentaient approximativement 4 % du total des échanges effectués en 2005, et 85 % du marché de quotas en 2007 (source : Caisse des Dépôts).
Etant le plus grand marché du carbone du monde, le marché européen couvre environ 80% de la valeur du marché international du carbone (source : Caisse des Dépôts).
Infrastructure du marché
Chaque état membre de l’Union Européenne dispose d’un registre national qui comprend tous les comptes des installations nationales soumises à un plafonnement d’emission. Ces comptes affichent le nombre de quotas à la suite des allocations initiales ou des opérations d’acquisition et de vente. Les registres nationaux peuvent être accédés par le journal indépendant des transactions communautaires (Community Independent Transaction Log - CITL), qui dispose donc de toutes les allocations de quotas et les émissions au niveau des installations.
Résultat des initiatives d’acteurs majeurs du marché de l’énergie, des marchés du carbone se sont développés depuis le lancement des quotas en 2005. Ils proposent des contrats standardisés et ont été soumis à une croissance régulière entre 2005 et 2007.
La détermination du prix du carbone
Le prix des quotas est déterminé par l’équilibre entre l’offre et la demande. Pendant la phase I, aucun crédit d’émission acquis par les mécanisme JI ou CDM du protocôle de Kyoto n’a pu être importé dans le SCEQE et aucun quota provenant de la phase II n’a pu être utilisé. Le nombre de quotas disponibles sur le marché a donc été égal le nombre de quotas alloués initialement aux installations. L’offre totale en quotas a été déterminée par le plafonnement d’émissions des états membres.
A cause de l’impossibilité de conserver les quotas de phase I pour phase II, la demande s’est établie en fonction des prévisions d’émissions entre 2005 et 2007. Ces dernières dépendaient de la croissance économique, des prix relatifs aux différentes formes d’énergie, des coûts d’investissement dans les énergies non polluantes et des conditions climatiques.
Pendant la phase du lancement en 2005 jusqu’à mi 2006, le prix du carbone grimpe d’environ 20 euros à 30 euros. En avril 2006, quand la Commission européenne a publié les excès de quotas de 4% par rapport aux emission en 2005, le prix tombe au-dessous de 1 euro et s’est établi à 0,02 € à la fin de l’année 2007.
Les prix des quotas européens pour 2008-2012 sont restés relativement stables et ont atteint un pic de 25 euros en réaction aux décisions restrictives de la Commission européenne dans son examen des PNAQII et de la décision du Conseil européen d’arriver
en 2020 à des niveaux d’émission de 20 % inférieurs aux niveaux de 1990 (contre 8 % pour la période 2008-2012).
Aspects positifs
- Le marché européen des quotas a pu être établi rélativement simplement et rapidement. Le plafond a été déterminé par la politique et les entreprises concernées décident si et comment elles réduisent leurs émissions. L’acheteur doit payer une charge pour la pollution tandis que le vendeur est récompensé pour la réduction d’émissions. En théorie, les installations concernées devraient choisir la méthode la moins chère pour respecter leur obligation d’émissions.
- En 2006, les installations françaises soumises à quotas ont réalisé à hauteur de 5 % d’investissements dans les équipements de production visant en partie à réduire les émissions atmosphériques, soit 250 millions d’euros (source : Sessi). La baisse rélative d’investissement observée entre 2005 et 2006 pourrait s’expliquer par la chute du prix du quota. Le surplus de quotas disponible sur le marché a réduit la rentabilité de ce type d’investissement. Il est donc nécessaire de ne pas surestimer le nombre de quotas afin que l’intérêt financier demeure un levier pour les investissements dans les technologies d’énergie propre et l’innovation.
- La chute du prix du carbone pendant la phase I n’a pas remis en cause l’échange de quotas. Les principaux acteurs du marché du carbone semblent avoir accepté que les émissions de gaz à effet de serre ne sont plus gratuits.
- Les émissions enregistrées en 2005 ont été légerement plus faibles que le niveau des émissions indiquées par le SCEQE en 2002-2004, même si on constate une tendance vraisemblable à la hausse dans les données antérieures à 2005 (source : Caisse des Dépôts).
- Le marché du carbone permet la participation des associations d’écologistes et des organisations non gouvernementales qui peuvent acquérir des quotas et les retirer du marché du carbone afin de limiter les émissions totales.
Aspects négatifs
- La décision de ne pas autoriser la mise en réserve de quotas ("banking") de la phase I à la phase II a contribué à la volatilité des prix et a entraîné une rupture totale entre les deux phases. L’absence de possibilité de transfert limite les industriels dans leurs stratégies. Cette contrainte disparait pour le passage de la phase II à la phase III (2013 - 2020) au cours duquel les quotas peuvent être transférés.
- Le marché d’échange de quotas ne comprend pas d’émissions de gaz à effet de serre issues des secteurs domestiques et transports qui sont responsables pour au moins un quart des émissions totales. Pour atteindre les objectifs de Kyoto et réellement réduire les emissions au longue terme, il sera nécessaire d’élargir le domaine de validité d’échange de quotas.
Contraintes
- L’efficacité du marché est sujet à l’accès à des informations fiables. La première phase du SCEQE a été marquée par un manque d’informations pour les industries et par la difficulté d’obtenir des données centralisées. Ceci a contribué à l’instabilité du prix de carbone et à une limitation des possibilités de négotiation.
- La phase II du SCEQE permet aux opérateurs de réduire leurs emissions par l’achat de crédits d’émissions issus des projets CDM et JI. La disponibilité de crédits issue de CDM reste cependant limitée. Pour information : La Chine (26%), l’Inde (32%) et le Brésil (12%) attirent la majorité des investissements de CDM (source : IEA).
- Il est généralement reconnu que le procédé d’évaluation et de validation de PNAQ des 27 membres de l’UE est long et politisé. Les règles d’affectation des quotas pour un système mondial/européen post 2012 devraient être simplifiés et encore plus transparentes.
Axes de réflexion
- Le marché de carbone donne l’illusion qu’avoir le droit d’émettre des gaz à effet de serre est une question de moyens financiers.
- Actuellement le prix des marchandises ne tient pas forcément compte des émissions GES associés.
- Est-ce qu’un marché d’échange de quotas est la solution la plus efficace afin de réduire les émissions ? L’Europe est-elle en bonne voie pour satisfaire ses objectifs de Kyoto ? Quels sont les avantages d’un marché par rapport à une taxe de carbone ?
Perspectives
- Post Kyoto ? L’UE prévoit une troisième phase d’échange de quotas de 2012 à 2020. Les états membres de l’UE se sont accordés pour réduire leurs émissions de 20% par rapport au niveau de 1990. Afin de satisfaire cet objectif, l’UE compte sur l’amélioration de la gestion des ressources en énergie, une augmentation de la part des énergies renouvelables (20%) ainsi que du taux d’incorporation des biocarburants (10%) jusqu’à 2020 (source : UE).
En 2020, l’UE sera responsable pour environ 10% d’émissions mondiales de gaz à effet de serre 2020 (source : IEA). La Chine prendra la place de plus grand emetteur dès 2008 et l’Inde probablement à partir de 2012 (source : IEA).
Un modèle et une position européenne qui ne sont pas suivis par les pays en voie de développement ni par les Etats-Unis ne seront pas utiles pour le climat. Il semble évident qu’un système d’échange de quotas européen efficace, simplifié et transparent pourra être un modèle fiable pour les négotiations futures sur le climat à l’international.
Références
Caisse des Dépôts, Mission Climat - Le Marché Européen du Carbone en Action : Enseignements de la Première Phase, Rapport Intermédiaire, Mars 2008.
Europa - Le Portail de l’Union Européenne
International Energy Agency - World Energy Outlook 2007 - Insights : China and India
Sessi (Service des études et des statistiques industrielles) - Ministère de l’Industrie, de l’Economie et de l’Emploi - Renseignements sur PNAQI et II
UNFCCC United Nations Framework Convention on Climate Change
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